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推进社会组织依法有序参与基层社会治理

发布时间:2018-02-09  来源:团结网

  创新社会治理,核心是要实现从管理到治理的重大转变,必须充分发挥社会力量的作用,推动多元主体共同参与。2016年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》,提出大力培育发展社区社会组织的三项措施:一是降低准入门槛;二是积极扶持发展;三是增强服务功能。在完善扶持社会组织发展的政策措施方面,一是支持社会组织提供公共服务;二是完善财政税收支持政策;三是完善人才政策;四是发挥社会组织积极作用。近年来与居民最关心、最直接、最现实的利益问题息息相关的社区生活服务类、公益慈善类、文体活动类、专业调处类社会组织蓬勃发展。社会组织参与基层社会治理是社区所需和群众所向。伴随全国各地社会治理创新实践,社会组织日益成为社会治理日益重要的主体力量。如何引领和组织社会力量依法、有序、高效地参与基层社会治理是当前的一大课题。

  一、当前我国社会组织发展及其在基层社会治理中的效用

  根据国家民政部统计数据,截至2015年底,在各级民政部门登记的社会组织共有661861个,其中民办非企业单位329122个。近年我国民办非企业单位发展非常迅速,已经占据我国社会组织的半壁江山。众多社会组织中,绝大部分都是从事一线的社会服务工作,涉及扶贫、教育、医疗、环保、文化、助残等多个领域。尤其社区社会组织在基层社会治理中发挥的作用日益显现。社会组织工作人员来自社区,更了解民生需求,一定程度上已成为社区服务的主力军。他们能够提供专业化、个性化的特色服务,弥补政府公共服务的不足;开展以“老、残、孤、困、幼”为重点的“扶贫济困、敬老爱幼”帮扶活动,有效改善了特殊群体的生活质量;通过筹措资金、法律援助、政策咨询、就业培训、专家义诊等活动,有效地将社区资源进行链接和整合。社会组织通过提供社区服务,满足社区成员的多样化、多元化物质和文化需要,有助于优化社区治理,改进公共服务体制机制,推进服务型社区建设。社会组织在发展基层民主、化解社会矛盾、完善公共服务等方面积极作为。

  二、社会组织参与社会治理的现实困境

  (一)社会组织法制建设相对滞后。

  当前规范社会组织运行的仅有《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《外国商会管理暂行规定》和一些部门规章、地方性法规,尚未出台专门针对社会组织的法律。就内容上看,现行法规以登记管理的程序规定为主,缺乏实践过程规范。立法层次仍较低、法律体系架构不科学的问题,与社会组织日益壮大的规模、日益重要的作用尚不匹配。

  (二)社会组织监管体系有待健全。

  一是直接登记实施后配套制度与管理机构建设不足。首先,社会组织登记改革未向更广更深推进,很多社会组织依然登记难;其次,直接登记体制下的社会组织如何监管,目前没有明确规定,各地实践各不相同。再次,直接登记后,社会组织申请登记数量上升,社会组织登记、规范管理和执法监察工作量随之增加,社会组织登记管理机构在人员数量、专业性、信息化、能力建设等方面均存在不足。

  二是推进社会组织信息公开的平台与法律法规不完善。全国社会组织法人库已于2014年启动建设,但目前我国没有统一的社会组织信息公开平台,相关法律法规与制度有限,对与信息公开有关的程序等实际操作涉及少,也缺乏相应的惩戒措施。甚至一些社会组织没有真正建立法人制度,内部治理结构不完善,财务制度不健全。

  (三)社会组织培育支持体系尚未完善。

  政府购买社会组织公共服务的购买机制尚未完善,购买标准不清、权责模糊。能够承接特定服务的组织数量仍然较少,未形成充分、理性的良性竞争格局,并未实现削减公共服务成本、提高供给效率的初衷。其次,政府部门与社会组织之间缺乏有效协同机制。在提供公共物品、服务方面,没有建立与公办机构、事业单位相对等的经常性合作机制;在开展行业管理、行业自律方面,政府部门对行业协会相关权限缺乏明确界定与赋权;矛盾化解、心理咨询、社区服务等与民生相关的社会组织,在深入基层、服务社区方面,缺乏有效的进入路径和方式。再次,社会组织的税收优惠政策不明晰、不合理。对公益类民办非企业税收优惠税种少、额度小、优惠面窄。此外,人才市场、人才储备库建设滞后,人才供需双方未能充分、有效对接,行业内部长期存在人才结构不合理的问题。

  (四)政府与社会组织之间缺乏有效沟通、协同机制。社会组织之间缺乏有效交流、合作机制。

  社会组织、企业两种主体之间没有形成有效的供需对接。一方面,越来越多企业想履行社会责任,愿为社会组织提供资金、志愿者或公益项目,但常找不到对口社会组织和服务对象;另一方面,社会组织需要大量的资金、项目以及志愿者,但却不知道这些潜在资源的存在地点。

  另外,社会组织之间缺乏经常性交流机制。虽然各地开展社会组织项目负责人专题培训,年度项目中期汇报会等系列活动,但整体而言,学习与交流机会少,各领域社会组织之间缺乏经常性交流机制,深度交流有限,制度化建设欠缺。上下游合作不足,生态链条未形成。据调查,有三分之一社会组织在运作中从未与其他社会组织有过合作,与境外非政府组织有合作更少。实际上众多社会组织希望建立促进组织之间整合、互助、共享的平台。目前现状是社会组织主管部门没有针对性宣传社会组织,没有普及这方面的知识造成信息不对称,市民对社会组织了解不多,如,没有社会组织信息专门网站,省内各市区县社会组织信息没有联网等。

  (五)社区社会组织发展参差不齐,治理能力不强。

  社会组织专业化、职业化程度低,缺乏公信力是巨大挑战。据调查:30%社区社会组织中无专职工作人员,社团兼职工作人员更多;有的社区社会组织联合会没有一个专职工作人员,全部由社区服务中心人员兼任。同时,离退休领导干部担任负责人比例较高;专业社工比例偏低。政府购买服务普遍带有明显的项目色彩,基本上与短期的具体目标相联系。当社会组织接受政府委托进入社区时,政府往往要求短期内就能看到明显效果,这种立竿见影的要求致使众多专业化不强的社区社会组织在申请项目时望而却步。即使双方能够达成合作,这一要求也使得社会组织在开展服务过程中,其行为只能是对政府负责而不对居民负责,损害了社会组织的社会功能,也违背了政府购买服务的初衷。

  三、依法、有序推进组织社会力量参与基层社会治理创新

  (一)完善社会组织法律体系,促进社区服务类社会组织健康运行。

  要完善我国社会组织法律体系。社会组织立法是宪法问题,也是行政法问题,还是民法问题,也是社会法的问题。社会组织的立法模式应当坚持基本法与单行法并行。制定《社会组织法》,明确社会组织的社会治理职能,对社会组织的运行机制、衔接机制、监管机制等予以统一规定,并在制度设计上明确社会组织的自治性质、对社会组织的规范与引导作为制度设计的中心环节、完善社会组织章程的主要内容、完善社会组织税收立法。同时,还应健全社会组织的行政监管机制;建立社会组织的自律机制,即规范社会组织的财务管理、完善社会组织的内部控制制度、加强社会组织诚信建设、发挥社会组织行业协会的作用、完善社会组织的内部治理结构等,促进社区服务类社会组织健康运行。

  (二)坚持以法治精神创新基层社会治理。

  社会组织参与基层社会治理既要依法进行,也需要法治保障。除加快推进社会组织立法外,要针对不同性质和类型的社会组织进行专门立法,以利于各种类型的社会组织保持自身优势,实现多样化发展和创新性治理。其次,政府应尽快对社会组织参与社会治理创新的活动以立法形式予以明确保护,用法律的权威捍卫其正当权利,让创新治理不偏离法治轨道,始终符合法治的精神和原则。此外,政府应出台配套措施和办法,加强对相关法律制度的宣传和教育,使社会组织尽快达到参与社会治理所需要的社会认同度。

  (三)健全社会组织履行职能的监督机制,防止社会组织的功能偏失。

  基层社会治理创新不能只是高调倡导社会组织承接公共治理职能,还需健全社会组织履行职能的监督机制,以防止社会组织效率低下、资源浪费、行政僵化和功能偏失。由于在基层社区治理实践中,政府存在对社会组织的管控,社会组织对政府的资源依赖依然明显。为了避免进一步增强社会组织对政府部门的“实际负责”和依附,应相对弱化政府层面对社会组织的监管职能,建议完善以下两个方面:一是健全社会组织信息公开的制度,即严格限定社会组织对社会捐助、政府资助的使用,对涉及社区公众切身利益的服务策略,必须按照规定程序和要求及时向社会公开;吸引街道政府、社区居委会、社区居民、驻地单位、社会媒体等多方主体加入到社会组织的监督体系中。社会组织的透明度能够增强社会组织的公信度,增进社区居民对社会组织的认同和信任,积累社会组织的社会资本。二是健全业内问责、专业评估的自律机制。社会组织应在自己行业内部提出一套比较高的标准,建立切实有效的自律机制,通过引进第三方专业机构对社会组织运作是否规范、服务质量是否合格进行评估和监督。独立的评估机构既能保证社会组织在国家法律框架内运行,避免和防止社会组织违背社会公益,保持其健康发展,又能防止政府过多干预。

  (四)加大对社会组织的扶持力度,保障社会组织的主体参与,增强社会组织参与社会治理的可持续性。

  设立专项扶持资金,实施“精准帮扶”。根据新出台的《慈善法》,重点加大对公益慈善类、行业协会商会类、城乡社区服务类社会组织以及为社会治理作出突出贡献的社会组织的扶持力度。进一步完善政府向社会组织购买服务的合作机制。基层政府需要根据当地实际情况研究制定操作性强的具体政策,采取灵活多样的合作方式委托社会组织承接更多的社区公共服务职能。如,设立专门面向社区开展竞争的社区民政建设资金,设立面向社会组织开展“软项目”竞争的专项资金,避免民政建设资金最终落入社区“硬件设施”的建设上。政府与社会组织这种委托关系应该是一种平等合作的契约化关系,即政府需要摒弃强权观念,杜绝依附关系的产生,同时也要改变短时间内就要显著成效的不合理要求,建立长效的合作机制,搭建沟通平台,进一步完善政府与社会组织等多元主体的协商机制。

  尽快落实税收优惠政策。税务与民政部门应实现数据信息共享,就社会组织税收问题做出统一规定,对不同类型组织的减免税种、幅度进行科学界定。完善人才流动、户籍管理、职称评定、福利保障等具体措施,加大对社会组织专业人才培育和引进力度。完善政府购买社会组织公共服务制度,尽快编制完成两个目录,统一社会组织经费使用制度,尝试和拓展购买服务领域,健全购买服务项目的公开招标与公示制度以及第三方与社会公众参与的甄别、评审、评估机制。

  (五)以合作治理的方式推动更多专业人士参与,实现基层社会治理创新高效。

  社会风险的积聚主要是分配问题未能得到很好地解决,基层是这股“社会雾霾”的重灾区。而法律专业人士正好擅长此道,建立合理的社会风险化解机制,通过合作治理的途径,让更多法律机构和法律专业人士进入基层,参与合作治理,为化解社会风险,创建和谐社区做扎实有效的工作。针对当前参与基层社会治理的科技类社会组织偏少、民营科技企业数量有限的现象,要加大政策扶持,促进科技类社会组织加速发展,提高基层社会治理的科技含量。

  四、结语

  社会组织参与基层社会治理,服务于建设新型社会体制的目标。依法治理是社会治理的内在要求,法治是社会治理的基本方式,法治化程度越高,社会治理越接近善治。“以法治为保障”的社会治理要求社会治理各类主体在遵守法律规定、尊重法治精神、遵循法制逻辑的前提下,坚持以法治精神来引领社会治理,以法治思维来谋划社会治理,以法律规范来实施社会治理,以法治标准来评价社会治理,以法治秩序的实现作为社会治理的目标,最终形成在法制轨道里实现社会良治的法治化过程。法者,治之端也。法治护航是创新社会治理的重要路径。社会组织参与基层社会治理同样必须依法有序推进。(刘杰莲)

[责任编辑:毕晟]