关于深化司法体制改革完善人民陪审员制度的提案
发布时间：2015-09-16 11:21:39 来源：台盟中央网站 作者：
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，要广泛实行人民陪审员、人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道。在目前的司法实践中，人民陪审员制度还存在诸多的问题，我们认为，以下两个方面较为突出：
第一，人民陪审员参加法庭审判缺乏明确的强制性规定。根据全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》），由人民陪审员和法官组成合议庭进行审判的案件为：（1）社会影响较大的案件；（2）当事人申请由人民陪审员参加合议庭审判的案件。但无论是依职权决定，还是依当事人申请，人民陪审员参加法庭审判都没有明确的强制性规定，导致人民审判员制度的执行情况不尽如人意，许多案件的合议庭都没有人民陪审员参加。究其原因，有陪审员队伍人选不足、陪审员本职工作繁忙及参加审判活动费时费力经济补贴少等客观因素，也有法院怕麻烦、法官怕监督、制约、怕影响其独断权的主观原因。
第二，人民陪审员“陪而不审”、“合而不议”、“参审不参判”的状况普遍存在。据了解，中国人民大学法学院教授何家弘调查了各地有陪审员参与审判的177起案件，发现98.31%的陪审员在法庭上没有发表意见，69.49%的陪审员在庭审过程中没有与审判长进行交流。一些陪审员表示他们在庭后也不参与评议，甚至不知道案件裁判结果。陪审员成为法庭的附庸与摆设，人民群众参与司法审判与监督流于形式。这一方面是由于大多数人民陪审员缺乏足够的法律知识与审案经验，庭审时不敢贸然发言；另一方面则是陪审员出于对法官专业知识的信任与遵从，或者基于法官的诱导与压制，在合议判决时一般也不会发表与法官不同的意见。
为此，我们对改进人民陪审员制度提出以下几点建议：
第一，扩大人民陪审员的选任名额。《决定》规定人民陪审员的名额由人民法院根据审判案件的需要，提请同级人大常委会确定。我们建议扩大人民陪审员选任数量，不以法官人数为限，这样就可应对被部分陪审员无暇参加审判活动的情况，有充足的陪审员备选。另外，还应制定、落实相关实施细则，注意吸收社会各阶层人员选任人民陪审员，强化公民自荐申请担任陪审员的方式，避免过于集中在人民代表、政协委员和公职人员中选任陪审员，切实体现人民陪审员来源的广泛性。
第二，普遍实行人民陪审员制。建议将现有的关于由人民陪审员参加合议庭审判的案件的规定改为负面清单形式，即适用简易程序审理的案件、第二审案件和当事人申请不请人民陪审员参加合议庭且法院认为可予允许的案件，由法官组成合议庭，其余案件则均应由人民陪审员和法官组成合议庭，将原有的任意性规范变为一定范围内的强制性规范。人民陪审员的抽取方法可以改为由当事人自行通过法院网随机抽取，未抽取的则可视为当事人申请不请人民陪审员参加合议庭。
第三，增加人民陪审员在合议庭的人数。《决定》规定人民陪审员和法官组成合议庭审判案件时，合议庭中人民陪审员所占人数比例应当不少于三分之一。而在审判实践中，人民陪审员和法官组成的合议庭一般都是一名陪审员和二名法官，形式上体现出以法官为主导的态势。为此，建议对社会影响较大的案件可实行三名陪审员和二名法官组成的“大合议庭”制，以向社会宣誓司法的公平正义，“避免公众对司法公正产生合理的怀疑”（《法官职业道德准则》规定）。但这一改革的最大障碍可能在于合议庭实行少数服从多数的原则，陪审员人数多于法官，则法官在审判中的主导地位不复存在。但我们认为坚持法律为主导，便无所谓个人主导的问题，并且只要陪审员与法官都遵循依法公平公正的原则，评判意见就应该是一致的，因而陪审员与法官谁多谁少并不重要。重大案件由12人甚至23人陪审团作出判决是许多国家的司法惯例。此外，我们还可借鉴国外对与当事人生活环境、职业相近的陪审员实行回避的惯例，以免陪审员对一方当事人产生异常同情好感，影响司法公正。
第四，将人民陪审员的职责主要集中于认定事实。《决定》规定人民陪审员参加合议庭审判案件，对事实认定、法律适用独立行使表决权，但实际上这一点很难实现。大部分人民陪审员没有法律专业的教育背景，虽然一些地方规定在上岗前接受不少于24学时培训、任职期间每年接受不少于24学时培训，但仅通过短期培训，要掌握系统全面的法律知识与审案经验是不可能的，其专业素质与法律所要求的独立对事实认定、法律适用作出表决的职权完全无法匹配，履职便勉为其难，这也是造成陪审员陪而不审的重要原因。为此，建议将人民陪审员的职责主要集中于认定事实，要求陪审员依据法律规定，运用逻辑推理方法和日常生活经验对认定案件事实的证据进行判断，以确定证据有无证明力及证明力的大小，也就是将法官“自由心证”的职权主要让渡给陪审员，法官则侧重对法律适用问题作出指引。这样做对陪审员来说是力所能及的，能促使和保障他们认真积极地履行审判职责，同时有利于实际发挥陪审员与法官各自在合议庭中的作用。
第五，进一步明确人民陪审员的权利和义务。为了促使陪审员真正进入角色、实际有效行使职权，建议庭审拟安排陪审员询问的环节，同时规定陪审员在合议时必须发表自己的意见并记录在案。同时建议一般案件尽量做到当庭宣判，一方面保证与方便陪审员参加庭审合议，另一方面有利于法庭排除外界干扰，防止通过关系徇私舞弊。此外，建议制定判决书详述规范，判决书应详细说明事实认定的理由及详尽叙述“自由心证”的过程，避免仅以“法庭认为与事实相符，予以采纳”或“经法庭审理与事实不符，不予采信”这样简单的语言作出裁判。
[ 责任编辑：杨倩 ]
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，要广泛实行人民陪审员、人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道。在目前的司法实践中，人民陪审员制度还存在诸多的问题，我们认为，以下两个方面较为突出：
第一，人民陪审员参加法庭审判缺乏明确的强制性规定。根据全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》），由人民陪审员和法官组成合议庭进行审判的案件为：（1）社会影响较大的案件；（2）当事人申请由人民陪审员参加合议庭审判的案件。但无论是依职权决定，还是依当事人申请，人民陪审员参加法庭审判都没有明确的强制性规定，导致人民审判员制度的执行情况不尽如人意，许多案件的合议庭都没有人民陪审员参加。究其原因，有陪审员队伍人选不足、陪审员本职工作繁忙及参加审判活动费时费力经济补贴少等客观因素，也有法院怕麻烦、法官怕监督、制约、怕影响其独断权的主观原因。
第二，人民陪审员“陪而不审”、“合而不议”、“参审不参判”的状况普遍存在。据了解，中国人民大学法学院教授何家弘调查了各地有陪审员参与审判的177起案件，发现98.31%的陪审员在法庭上没有发表意见，69.49%的陪审员在庭审过程中没有与审判长进行交流。一些陪审员表示他们在庭后也不参与评议，甚至不知道案件裁判结果。陪审员成为法庭的附庸与摆设，人民群众参与司法审判与监督流于形式。这一方面是由于大多数人民陪审员缺乏足够的法律知识与审案经验，庭审时不敢贸然发言；另一方面则是陪审员出于对法官专业知识的信任与遵从，或者基于法官的诱导与压制，在合议判决时一般也不会发表与法官不同的意见。
为此，我们对改进人民陪审员制度提出以下几点建议：
第一，扩大人民陪审员的选任名额。《决定》规定人民陪审员的名额由人民法院根据审判案件的需要，提请同级人大常委会确定。我们建议扩大人民陪审员选任数量，不以法官人数为限，这样就可应对被部分陪审员无暇参加审判活动的情况，有充足的陪审员备选。另外，还应制定、落实相关实施细则，注意吸收社会各阶层人员选任人民陪审员，强化公民自荐申请担任陪审员的方式，避免过于集中在人民代表、政协委员和公职人员中选任陪审员，切实体现人民陪审员来源的广泛性。
第二，普遍实行人民陪审员制。建议将现有的关于由人民陪审员参加合议庭审判的案件的规定改为负面清单形式，即适用简易程序审理的案件、第二审案件和当事人申请不请人民陪审员参加合议庭且法院认为可予允许的案件，由法官组成合议庭，其余案件则均应由人民陪审员和法官组成合议庭，将原有的任意性规范变为一定范围内的强制性规范。人民陪审员的抽取方法可以改为由当事人自行通过法院网随机抽取，未抽取的则可视为当事人申请不请人民陪审员参加合议庭。
第三，增加人民陪审员在合议庭的人数。《决定》规定人民陪审员和法官组成合议庭审判案件时，合议庭中人民陪审员所占人数比例应当不少于三分之一。而在审判实践中，人民陪审员和法官组成的合议庭一般都是一名陪审员和二名法官，形式上体现出以法官为主导的态势。为此，建议对社会影响较大的案件可实行三名陪审员和二名法官组成的“大合议庭”制，以向社会宣誓司法的公平正义，“避免公众对司法公正产生合理的怀疑”（《法官职业道德准则》规定）。但这一改革的最大障碍可能在于合议庭实行少数服从多数的原则，陪审员人数多于法官，则法官在审判中的主导地位不复存在。但我们认为坚持法律为主导，便无所谓个人主导的问题，并且只要陪审员与法官都遵循依法公平公正的原则，评判意见就应该是一致的，因而陪审员与法官谁多谁少并不重要。重大案件由12人甚至23人陪审团作出判决是许多国家的司法惯例。此外，我们还可借鉴国外对与当事人生活环境、职业相近的陪审员实行回避的惯例，以免陪审员对一方当事人产生异常同情好感，影响司法公正。
第四，将人民陪审员的职责主要集中于认定事实。《决定》规定人民陪审员参加合议庭审判案件，对事实认定、法律适用独立行使表决权，但实际上这一点很难实现。大部分人民陪审员没有法律专业的教育背景，虽然一些地方规定在上岗前接受不少于24学时培训、任职期间每年接受不少于24学时培训，但仅通过短期培训，要掌握系统全面的法律知识与审案经验是不可能的，其专业素质与法律所要求的独立对事实认定、法律适用作出表决的职权完全无法匹配，履职便勉为其难，这也是造成陪审员陪而不审的重要原因。为此，建议将人民陪审员的职责主要集中于认定事实，要求陪审员依据法律规定，运用逻辑推理方法和日常生活经验对认定案件事实的证据进行判断，以确定证据有无证明力及证明力的大小，也就是将法官“自由心证”的职权主要让渡给陪审员，法官则侧重对法律适用问题作出指引。这样做对陪审员来说是力所能及的，能促使和保障他们认真积极地履行审判职责，同时有利于实际发挥陪审员与法官各自在合议庭中的作用。
第五，进一步明确人民陪审员的权利和义务。为了促使陪审员真正进入角色、实际有效行使职权，建议庭审拟安排陪审员询问的环节，同时规定陪审员在合议时必须发表自己的意见并记录在案。同时建议一般案件尽量做到当庭宣判，一方面保证与方便陪审员参加庭审合议，另一方面有利于法庭排除外界干扰，防止通过关系徇私舞弊。此外，建议制定判决书详述规范，判决书应详细说明事实认定的理由及详尽叙述“自由心证”的过程，避免仅以“法庭认为与事实相符，予以采纳”或“经法庭审理与事实不符，不予采信”这样简单的语言作出裁判。