关于推进农村建设用地资本化的提案
发布时间：2015-09-16 11:22:26 来源：台盟中央网站 作者：
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“建立城乡统一的建设用地市场”、“赋予农民更多的财产权利”、“探索农民增加财产性收入渠道”。但综观现行与农村建设用地相关的法律法规及管理制度，农村建设用地去资本化的倾向十分明显。主要表现在以下几个方面：
一、农民土地权益主体地位缺失。农村土地包括建设用地的所有权主体是村、乡（镇）两级“农民集体”，但在实际管理和运行过程中，农村土地特别是建设用地产权行使主体是县级以上人民政府。农村土地被征用后，除了被征收农民可获得一定的补偿费用之外，绝大多数农民不能分享农村土地转为建设用地后进入市场交易的增值收益，丧失了农村土地产权的主体地位。以重庆为例，近年来，重庆市征收农民土地平均补偿及安置费用50万元/亩左右，进入城市后土地出让费平均250万元/亩左右。
二、农村宅基地确权政策惠民力度不够。按照现行农村宅基地使用权确权登记政策，确权登记范围以房屋滴水为界，且人均宅基地面积不超过30平方米。农民已建的畜禽养殖、院坝等附属设施用地不纳入使用权登记范围。压缩了农民宅基地面积，使农民的财富价值从数量上缩水。据统计，重庆市按农村户籍人口计算的宅基地实有面积190平方米/人（包括附属设施建设用地），按使用权证登记面积30平方米/人测算，人均减少宅基地面积160平方米/人，不到原有宅基地面积的1/6，农民宅基地缩小规模84%。农民宅基地无论是作为抵押品、投资品还是出让品，其融投资和变现能力都大打折扣。
三、农村建设用地产权确权不全面，权属认定不规范。一是农村建设用地产权确权不全面，特别是农村以农民为投资经营主体的乡村旅游及商业服务设施建设用地使用权确权登记严重滞后。据对重庆市20多个区县问卷调查，调查区县农村乡村旅游及商业服务设施建设用地规模大的有100多万平方米，最小的也有10多万平方米，集体土地95%以上，除少数区县土地使用权确权颁证达到60%以上之外，大部分区县颁证率都较低。二是权属认定不规范，已确权颁证的乡村旅游用地没有明确经营性建设用地性质，在现行制度框架下不能直接进入市场交易。农村大量的小型水利设施和闲置校产等本属于村集体的农村建设用地被确权给水利主管部门和教育主管部门。
四、对农民宅基地流转的限制性政策痕迹明显。一是不允许城市居民个人购买农民房屋包括宅基地；二是不允许城市居民个人参与农民宅基地改造合作建房；三是不允许农民带宅基地通过土地置换方式进城建房；四是农民宅基地及房屋只能在农村集体经济组织内部转让。这些限制性制度安排，使得农民宅基地权能极不充分，带来的负面效应较明显。一是限制市场购买主体进入，农民宅基地在村集体经济内部几乎没有买家，导致农民宅基地变现难，使农民财富缩水，同时影响融资能力。二是阻断了农民通过宅基地就近进城置换自建或联合建房的转移通道。三是阻碍了城市居民进入农村投资置业特别是度假消费。四是增加了政府财政负担。
推进农村建设用地资本化，就是要通过赋予农村建设用地使用权资本权能或资本属性，使农村巨大的目前还处于沉睡状态的建设用地资源，变成进入市场交易的资产和要素。
为此，建议：
一、确界定市场客体，廓清市场边界。一是将各级城市包括小城镇规划控制区范围内的农村土地纳入行政配置，以保障地方政府积极性和加强公共服务建设。但要编制建设用地规划，明确近中远期建设用地规模，中、远期纳入规划控制区，控制区外围红线就是城市发展边界。二是严格界定公共服务及基础设施建设用地，制定农村公共用地目录，交通基础设施、教育、文化、农村公共服务中心等可纳入公共用地目录，凡是公共用地目录之外的用地，一律不得以“公共”名义进行征地。除纳入公共用地目录之外的所有生产经营建设用地，都应纳入市场化配置。
二、明确界定市场交易主体。要确立农村建设用地合法交易主体，并按照资本化的要求，落实处置权、收益权，进一步赋予各类建设用地使用权的权能。一是要按照实际面积对农村宅基地进行确权，对当前客观存在并为农民实际使用，使用权确权登记缺失的农村大量宅基进行主体确认。二是对确实丧失义务教育功能的农村学校和80年代前由农民投工投劳为主修建的小二型以下水库，按照属地化的原则重新确权给所在村集体。三是对农村现有经营性存量建设用地按照现用途进行产权确认。四是放开农村宅基地买方市场主体。
三、建立交易市场体系。一是建立农村建设用地有形交易市场。一种是证券化的交易市场，如重庆市农村土地交易所。另外一种是农村建设用地实物交易市场。最终形成指标交易与实物交易并存、城乡全覆盖的三级有形市场体系。二是建立和完善农村建设用地无形交易市场。进一步建立和完善农村建设用地租赁市场；进一步建立和完善抵押、担保、质押等市场；进一步建立和完善土地置换市场。随着农村建设用地产权逐步清晰、市场交易主客体逐步确立、市场交易规则逐步建立和完善，土地无形市场发展前景十分广阔。
四、加快配套制度改革。一是建立和完善农村建设用地集体产权制度。确立农村集体建设用地作为财产权的法律地位，与国有土地同权同价同等进入市场。二是征地改革及建立出让制度。凡是城市规划区之外的农村建设用地，除公共用地目录之外的一切建设用地，一律按照集体用地性质，直接进入市场交易。三是建立和完善农村建设用地收益分配机制。建立健全以证券形势进入市场的集体建设用地的地票收益分配机制。建立用地指标转移城市后挂牌交易增值尽收益部分收益分配机制。建立集体经济组织内部分配机制。四是建立和完善农村股份合作社、有限责任公司、资产管理公司等新型经营制度。
[ 责任编辑：杨倩 ]
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“建立城乡统一的建设用地市场”、“赋予农民更多的财产权利”、“探索农民增加财产性收入渠道”。但综观现行与农村建设用地相关的法律法规及管理制度，农村建设用地去资本化的倾向十分明显。主要表现在以下几个方面：
一、农民土地权益主体地位缺失。农村土地包括建设用地的所有权主体是村、乡（镇）两级“农民集体”，但在实际管理和运行过程中，农村土地特别是建设用地产权行使主体是县级以上人民政府。农村土地被征用后，除了被征收农民可获得一定的补偿费用之外，绝大多数农民不能分享农村土地转为建设用地后进入市场交易的增值收益，丧失了农村土地产权的主体地位。以重庆为例，近年来，重庆市征收农民土地平均补偿及安置费用50万元/亩左右，进入城市后土地出让费平均250万元/亩左右。
二、农村宅基地确权政策惠民力度不够。按照现行农村宅基地使用权确权登记政策，确权登记范围以房屋滴水为界，且人均宅基地面积不超过30平方米。农民已建的畜禽养殖、院坝等附属设施用地不纳入使用权登记范围。压缩了农民宅基地面积，使农民的财富价值从数量上缩水。据统计，重庆市按农村户籍人口计算的宅基地实有面积190平方米/人（包括附属设施建设用地），按使用权证登记面积30平方米/人测算，人均减少宅基地面积160平方米/人，不到原有宅基地面积的1/6，农民宅基地缩小规模84%。农民宅基地无论是作为抵押品、投资品还是出让品，其融投资和变现能力都大打折扣。
三、农村建设用地产权确权不全面，权属认定不规范。一是农村建设用地产权确权不全面，特别是农村以农民为投资经营主体的乡村旅游及商业服务设施建设用地使用权确权登记严重滞后。据对重庆市20多个区县问卷调查，调查区县农村乡村旅游及商业服务设施建设用地规模大的有100多万平方米，最小的也有10多万平方米，集体土地95%以上，除少数区县土地使用权确权颁证达到60%以上之外，大部分区县颁证率都较低。二是权属认定不规范，已确权颁证的乡村旅游用地没有明确经营性建设用地性质，在现行制度框架下不能直接进入市场交易。农村大量的小型水利设施和闲置校产等本属于村集体的农村建设用地被确权给水利主管部门和教育主管部门。
四、对农民宅基地流转的限制性政策痕迹明显。一是不允许城市居民个人购买农民房屋包括宅基地；二是不允许城市居民个人参与农民宅基地改造合作建房；三是不允许农民带宅基地通过土地置换方式进城建房；四是农民宅基地及房屋只能在农村集体经济组织内部转让。这些限制性制度安排，使得农民宅基地权能极不充分，带来的负面效应较明显。一是限制市场购买主体进入，农民宅基地在村集体经济内部几乎没有买家，导致农民宅基地变现难，使农民财富缩水，同时影响融资能力。二是阻断了农民通过宅基地就近进城置换自建或联合建房的转移通道。三是阻碍了城市居民进入农村投资置业特别是度假消费。四是增加了政府财政负担。
推进农村建设用地资本化，就是要通过赋予农村建设用地使用权资本权能或资本属性，使农村巨大的目前还处于沉睡状态的建设用地资源，变成进入市场交易的资产和要素。
为此，建议：
一、确界定市场客体，廓清市场边界。一是将各级城市包括小城镇规划控制区范围内的农村土地纳入行政配置，以保障地方政府积极性和加强公共服务建设。但要编制建设用地规划，明确近中远期建设用地规模，中、远期纳入规划控制区，控制区外围红线就是城市发展边界。二是严格界定公共服务及基础设施建设用地，制定农村公共用地目录，交通基础设施、教育、文化、农村公共服务中心等可纳入公共用地目录，凡是公共用地目录之外的用地，一律不得以“公共”名义进行征地。除纳入公共用地目录之外的所有生产经营建设用地，都应纳入市场化配置。
二、明确界定市场交易主体。要确立农村建设用地合法交易主体，并按照资本化的要求，落实处置权、收益权，进一步赋予各类建设用地使用权的权能。一是要按照实际面积对农村宅基地进行确权，对当前客观存在并为农民实际使用，使用权确权登记缺失的农村大量宅基进行主体确认。二是对确实丧失义务教育功能的农村学校和80年代前由农民投工投劳为主修建的小二型以下水库，按照属地化的原则重新确权给所在村集体。三是对农村现有经营性存量建设用地按照现用途进行产权确认。四是放开农村宅基地买方市场主体。
三、建立交易市场体系。一是建立农村建设用地有形交易市场。一种是证券化的交易市场，如重庆市农村土地交易所。另外一种是农村建设用地实物交易市场。最终形成指标交易与实物交易并存、城乡全覆盖的三级有形市场体系。二是建立和完善农村建设用地无形交易市场。进一步建立和完善农村建设用地租赁市场；进一步建立和完善抵押、担保、质押等市场；进一步建立和完善土地置换市场。随着农村建设用地产权逐步清晰、市场交易主客体逐步确立、市场交易规则逐步建立和完善，土地无形市场发展前景十分广阔。
四、加快配套制度改革。一是建立和完善农村建设用地集体产权制度。确立农村集体建设用地作为财产权的法律地位，与国有土地同权同价同等进入市场。二是征地改革及建立出让制度。凡是城市规划区之外的农村建设用地，除公共用地目录之外的一切建设用地，一律按照集体用地性质，直接进入市场交易。三是建立和完善农村建设用地收益分配机制。建立健全以证券形势进入市场的集体建设用地的地票收益分配机制。建立用地指标转移城市后挂牌交易增值尽收益部分收益分配机制。建立集体经济组织内部分配机制。四是建立和完善农村股份合作社、有限责任公司、资产管理公司等新型经营制度。